【聚焦中美】曾在奧巴馬時代先後出任白宮副國安顧問（國際經濟事務）和貿易代表的弗羅曼（Michael Froman），上月底在其擔任主席的美國智庫外交關係協會（CFR）旗下期刊《外交事務》，發表題為〈中國業已改造國際體系〉的受注目文章。身為民主黨人的弗羅曼指特朗普政府提出的政策如關稅和保護主義、投資限制、旨在推動本地生產的措施，令華府的經濟政策突然變得異常近似北京過去10年的政策，「就像是有美國特色的中國式政策」。這篇文章的論述某程度上反映美國政界對理解中國經貿挑戰上有一定的跨黨派共識，只是兩黨在應對方略上有明顯差異——拜登政府代表的民主黨人更傾向於「產業政策」（industrial policy），共和黨人在特朗普主導下更傾向聚焦關稅手段。
「美對華說教收效不多 只剩效法一途」
弗羅曼承認，美國以往對華「接觸」戰略所基於的假設，是如果美國將中國融入以規則為基礎（rule-based）的全球體系，中國會變得與美國更相似，但實際上華府幾十年來就避免保護主義、移除對外國投資的壁壘、阻止使用補貼和產業政策的對華說教，收效不算多。然而，跟美國決策者預期相反，「與其說中國變得相似美國，美國反而行事更像中國」。他認為這是因為華府無法取信北京改變其掠奪性經濟政策，或前往替代性貿易陣營來反制中國（例如「跨太平洋伙伴關係」（TPP）胎死腹中），「只剩下一個選項：美國需要變得更像中國」。
「華府也許建立了開放、自由主義的以規則為基礎之秩序，但中國定義了下一階段：保護主義、補貼化、限制外國投資、產業政策。」弗羅曼坦言，那些主張美國必須重申領導地位來維護其建立的以規則為基礎之全球體系說法，其實捉錯用神，他說：「中國的民族主義式國家資本主義（nationalist state capitalism）現已主導國際經濟秩序，華府業已生活於北京的世界。」
文章引述彼得森國際經濟研究所（PIIE）資深研究員鮑恩（Chad Bown）的統計，「特朗普1.0」實施的關稅覆蓋2/3的中國進口貨物，令後者平均稅率由3%左右升至19%，到拜登政府繼承了上述關稅，並向其他中國貨物（例如電動車和鋼鐵）新增關稅，在「特朗普2.0」首兩個月不到，華府即向中國全部貨物加徵20%關稅，比「特1.0」和拜登兩屆政府加起來更多。隨着「對等關稅」登場，對華關稅稅率只會進一步上升。與此同時，華府大幅限制中國在美投資或美國對特定行業的在華投資，拜登政府則全力推動產業政策，例子包括2021年的基建法案、2022年的晶片法案和2022年的通脹削減法案。弗羅曼預期如要再向中國模式「偷師」，也許是要求中企對外投資時必須與當事國企業成立合資公司並作出科技轉移。
拜登側重產業政策 特朗普專注關稅
然而，弗羅曼承認「尚不清楚美國能否以中國自身的劇本來巧勝中國」，畢竟中國「看來有幾近無限的能力進行資本調動，以及操縱貿易和投資政策來服膺於其長期目標」。對比之下，美國政策則有變數，例如拜登政府的產業政策招至共和黨人反對，且在其補貼主打的半導體和綠能行業，要重奪全球領導地位之路仍是既遙遠又不確定。他指另一問題是，美國玩保護主義的遊戲也許玩得跟其他人一樣好，但通脹、生活成本上升以至受其他國家報復所影響行業職位流失將造成反噬。即使特朗普似乎認定關稅壁壘或威脅可促使想逃避關稅企業在美生產，但企業投資仍會尋求更可預測政策環境，而非關稅政策朝令夕改情景，「許多企業都在觀望並保留彈藥，直至關稅生效及其對象和時間長度更為清楚，才作決定」。
弗羅曼的文章突顯美國兩黨對中國經濟模式的批判或多或少頗有共識。如果看美國貿易代表辦公室發表的全球貿易壁壘年度報告，無論是「對等關稅」公布前夕剛發表的2025年版（「特朗普2.0」首份），還是拜登任內最後一份的2024年版，有關中國的篇幅都是最長，而且指控大同小異。
真正值得我們關注的，也許是民主黨人和共和黨人應對方式的差異。曾任弗羅曼下屬的美國前代理副貿易代表卡特勒（Wendy Cutler）在港出席亞洲協會活動期間，回應本報提問時承認，美國曾嘗試以不同方式嘗試打開中國市場，即移除自身貿易壁壘，但結果認為政策無效，「因此我們審視一些中方做法，包括產業政策，這是拜登政府所執行。惟特朗普政府看來更專注於使用關稅，作為激勵美國創新和美國投資的方式」。
「特2.0」高官鼓吹重塑國際經貿關係
事實上，無論是美國財長貝森特、商務部長盧特尼克還是因提出「海湖莊園協定」構想受注目的白宮經濟顧問委員會主席米蘭（Stephen Miran）分析關稅政策時，都有提到重塑國際經貿體系的考慮。其中貝森特曾在《經濟學人》撰文，主張美國和盟友應扭轉全球化意外造成的經濟失衡，才能享受自由貿易的「真正利益」；米蘭去年為美國對冲基金Hudson Bay Capital撰寫、被視為理解「特朗普2.0」經貿政策最佳參考的長篇文章，更開宗明義地以「有關重新建構全球貿易體系的用戶指南」（A User’s Guide to Restructuring the Global Trading System）為題，提倡結合貨幣政策和關稅政策來改革全球貿易體系。當然，特朗普本人高度重視關稅的背後，有否以上改造國際體系的更深入戰略考慮，我們不得而知，但可以肯定的是，包括最新公布的「對等關稅」在內，特朗普政府的連串經貿新政策正深刻地改寫全球經貿規則。
（明報）
