政治献金总动员：美国总统大选的超级捐款人

富兰克林：「一个共和国，如果你可以坚守的话。」超级捐款人SPAC的出现，就是考验美国人的共和宪政追求。图／Shutterstock

【熊猫眼】在美国，通往白宫之路是非常昂贵，由策划选举工程、招聘人手、到进行宣传造势的活动及广告，竞选人都要筹募经费去进行。选民可以除了身体力行去投票之外，捐款都是支持表态支持候选人的政纲和理念。因此，在美国政治选举上衍生了「政治行动委员会」（Political Action Committee，简称PAC）的角色。

每个民众都各自筹组及捐款于不同理念或议题的PAC，以群众筹款挺身支持某选举候选人，而这种群众自发支持的方式在不少先进民主国家都有。可以肯定的是，PAC原初意义是肯定民众透过金钱去参与政治，用集腋成裘的方式去推动民主参与，建立理想的共和宪政。

然而2010年美国出现了「超级政治行动委员会」（Super Political Action Committee，简称SPAC），从此改变政治捐款的意义和性质：除了使捐献者结构由大众转变成财力雄厚的极少数人之外，亦使利益集团以无限制的形式支持特定候选人，试图影响候选人政纲，大大破坏了PAC成立之初的共和民主精神。

本文将会讨论PAC到SPAC的演进过程时出现的问题，以致后来选举严重向富有阶层倾斜，破坏了美国共和民主的基础。脱离了金额限制的SPAC，让美国总统选举渐渐变成了一个由上而下，由富裕的0.001%推动的政治动员。

▌ 以人为本的公民参与：PAC的起源

PAC的渊源可追溯至1943年的《史密斯-康纳利法案》（Smith-Connally Act），又称为《战时劳工纠纷法》。这法案禁止了工会以组织名义对选举候选人进行捐款。而当时的产业工会联合会（Congress of Industrial Organizations）为了支持时任总统罗斯福（Franklin D. Roosevelt）连任，便透过成立PAC来协调工会成员的个人捐款去支持候选人，避开了法案不允许工会直接进行政治捐款的漏洞。自此以后，这种做法成为了一种惯例。

概括而言，PAC是由工商界别、工会或独立的政治团体所组成的独立政治活动集资机构，旨在为竞选各级公职的候选人筹集政治资金。这些PAC向公众进行募资，筹集了资金后，就根据PAC本身的议题取向与立场对特定的候选人进行捐款。PAC凝聚了志同道合或是持有共同利益的群众，在民众捐款上扮演著举足轻重的角色，亦成为了美国政治中的一股重要力量。

在联邦选举委员会（Federal Election Committee，简称FEC）登记的PAC主要分为了两大类别：第一种是分离基金（Separate Segregated Funds，简称SSFs)，亦即以上所提及的类型，这类PAC由工会或企业所组成，再透过该组织成员所独立捐出的款项去支持某选举的候选人；第二种是由公民发起的无隶属团体委员会（Non-Connected Committees），此类PAC以议题或立场做本位，透过众筹的方式去收集民众资金，再分配给与该PAC理念相附的国会、总统候选人或是政党。

这些类别的PAC在捐款上，也需要遵守联邦选举法的规定。第一，由于根据现时法例并不容许以企业名义捐款，因此企业只能以第一类别的PAC，协调员工对总统候选人进行个人捐款。第二，个人对各候选人委员会（Candidate Committee，包括国会及总统候选人）于每次选举的捐款上限是2,700美元。若无隶属团体委员会却想以PAC的名义捐款给选举候选人的话，最多只能每年对每位候选人捐献5,000美元。

到了这裡，我们都不难发觉PAC当初成立的原意，都是希望建构「以人为本」的政治捐款行为，去支持理念和意识形态相近的候选人；同时，亦对个人捐款数额制定了明确严格的限制，防止了少数有财势的人士以大额金钱「贿赂」候选人，让制度沾上了「官商勾结」之污名。众筹去支持一位候选人，扩大民意基础，也是共和民主的体现方式。

有钱就是任性：SPAC君临天下

然而，到了超级政治行动委员会的出现，这种民主共和的想像似乎遭受了空前的挑战。在2010年，出现了「SpeechNow.org v. Federal Election Commission」的案例，重点内容是联邦法院认为限制个人的政治献金违反美国宪法；另一宗案件是「Citizens United v. Federal Election Commission」，美国最高法院亦裁定了限制企业作出政治捐献也是违宪的。因此，由企业、大金主和政治圈内人组成的政治外围团体（outside groups），亦即SPAC，便应运而生。

SPAC与普通PAC这两者之间的性质，有著天壤之别。简单而言，两者之间最大的分别是企业、工会和其它特殊利益集团或者个别富豪，可以任意捐献钜额的金钱给每个SPAC，而SPAC也可以不受限制地花费资金或进行筹款。虽然法例并不容许这些SPAC直接捐钱予候选人委员会，只可用作外围的支出去提倡支持，或反对某位候选人，最常见的外围支出就是用于电视、网络及广告等的媒体宣传上。但实际操作层面上，候选人亦有可能暗中与这些SPAC共同制定选战策略或设定议程。

其实早在2010年以前，已经有财力雄厚的金主欲利用一些外围团体如「501(c)(4)」团体，规避竞选经费管制向选举候选人间接捐献大额资金。501(c)(4)团体为其中一类享受联邦所得税减免的非营利组织，主要是一些公民联盟、社会福利机构和地方雇员协会。

此类组织担当了接近SPAC的角色：第一，大财主可以无限制地将竞选资金捐给这些组织，却不需要公开资金来源。第二，501(c)(4)组织在游说立法机关、参与政治运动和选举等方面不受法规限制，因此可利用这些资金进行政治活动。性质跟SPAC大同小异，都会进行提倡支持或反对某候选人的政治宣传等等。

但是，此类组织并不像SPAC般可以任意调动大部分资金去进行间接的政治活动。行内的规定是501(c)(4)组织不得挪用一半或以上的捐款投入政治活动，及最低限度要把50.1%的资金用作推广社会福利活动的用途。相比之下，SPAC没有制肘，在调动资源上更有弹性。SPAC的出现，对现行制度产生空前的衝击。

SPAC对各候选人的财政支出绝对不容忽视。根据美国敏感政治数据中心（Centre for Responsive Politics ）的数据，在2012年的美国总统大选及各级选举中，SPAC的外围总支出是6亿美元；而到了今届的最新数据显示，目前为止SPAC 的外围总支出已达到7亿3千万美元。

可想而知，本届总统大选SPAC的总支出增长速度十分惊人。在数量方面，2012年总统大选时只有1310个注册SPAC；但到了今年，注册SPAC的数量已达到2331个，数量增长了76%。由此可见，SPAC 已经对美国总统大选发挥著举足轻重的影响力。

SPAC的矛盾对决：言论自由或金权恶斗？

当然，联邦法院认可SPAC的原因绝不会是为了纵容官商勾结，漠视人人参政的原则。如果是这样，我们必须质问SPAC的问题是源自背后逻辑、设计原则或是实际操作？或是在三个层次上各有错误？

多数SPAC 支持者会认为不对捐款设限是体现美国宪法第一修正案的立法精神，所谓第一修正案就是国会不能制定剥夺人民言论自由的法律。而在2010的「Citizens United v. Federal Election Commission」案中，法院同时推翻1990年的「Austin v. Michigan Chamber of Commerce」案和「McConnell v. FEC」裡禁止企业发表支持或反对竞选人言论的判决。法院认为设立政治献金上限，是政府美国宪法第一修正案的本意，政治献金其实应受到第一修正案的政治保护。所以根据美国法院的逻辑，SPAC由始到终都是美国人的政治权利。

客观来说，SPAC 的出现确实打开一个新渠道让更多资讯得以流通，由于旧有制度只能提供小规模的捐款，而未能集中火力就一个议题提出意见。SPAC 的存在让资讯可以用铺天盖地的宣传手法去淹没媒体，直接打进摇摆州份的电视机上，从而促使市民对整个选战更有了解。

有论者认为透过大笔大笔撒钱的媒体战，其实就是在资本主义中体现言论自由，而政治广告就是除了传统新闻以外另一种了解政治的途径。例如上届2012年美国总统大选中，支持共和党参选人罗姆尼（Mitt Romney）的SPAC在爱荷华州向同党对手金里奇（Newt Gingrich）发动媒体攻击，指责对方伪善以及道德败坏。于是支持金里奇的SPAC在后来南卡罗来纳州的选战中，投放超过五百万的选举经费去指控罗姆尼无力应对失业问题。美国卡托研究所的副总裁John Samples指出，上述例子提供一个政治竞争的环境，让美国市民有足够理据分辨适合的候选人。

首都大学法学院教授Bradley A. Smith更声称：

现任总统不会喜欢这样的（指SPAC）制度，但政治竞争一直都是好事。想继续留任的候选人会比竞争者多用三倍的经费去参选；而SPAC可以支持选举竞争者去抵抗想继续留任的候选人。

从支持者的角度来讲，美国法院对言论自由的愿景似乎已经在一番政治恶斗、金钱游戏中兑现了。

▌「为人民服务」变成「为权贵服务」

但是现实裡SPAC的运作绝对不如支持者论述中理想，更不是一场单纯血拼投放资本多少，吸睛强度的市场买卖游戏。由于SPAC对政治献金并无设限，有机会变成选举人要向捐款者妥协，选举人反而要改变自己政纲去配合捐款者的意向，政治选举变成了为金主服务。

回到爱荷华州的例子中，支持罗姆尼的SPAC名叫「重建将来」（Restore our future），而当「重建将来」向竞选对手金里奇发动猛烈攻势，并将之人格污名化。其后金里奇得到赌场大王谢尔登·阿德尔森（Sheldon Adelson）的协助，投放1千万美元去反击罗姆尼，甚至拍摄了一套短片去论述一间由罗姆尼任职过的投资公司，大批工人因为罗姆尼的计划而失去工作。最后罗姆尼为了巩固自己共和党候选人的地位，又再推出一轮广告去强化自己对共和党传统精神的坚持和执著，把自己化身成保守主义的捍卫者。

根据 Huffington Post 记者Paul Blumenthal 的调查指出，罗姆尼本来的政纲相对温和，在传统共和党议题上态度进取。在2003到2007年他担任麻省州长的时间中，麻省通过对健康保险的法案，更表示人民应该有权选择堕胎（在共和党的语境算是非常激进）。

然而面对选战压力，他必须採取保守务实的态度才能说服党员支持他成为共和党候选人。于是罗姆尼在堕胎、医疗保险、同性权益和枪械管理上态度转得强硬，试图塑造自己成为欧巴马的对立面，去吸收传统共和党支持者和共和党财团的信心。

在两党对决的选举制度下，罗姆尼在选前选后的立场转变实在无可厚非。为了吸纳最多选民支持，他原本的进取政纲慢慢向中间靠拢；然而除去选民因素，其实罗姆尼亦承受不少来自财源的政经压力。由于他需要得到更多传统共和党权贵支持，他必须抛弃旧有进步保守的路线，反而採纳比党内其他候选人更保守的传统共和党态度，以求获得最大的金钱和声望援助。

哈佛教授Lawrence Lessig认为，SPAC的出现导致政治变质，把从政者「为人民服务」变成「为权贵服务」。据Lessig对2012年美国总统大选的研究，0.000042%的美国人就提供了SPAC约60%的政治捐款，只靠132人就影响了大半个政治选举。

在设计原则上，法院裁定SPAC捐款金额无上限的决定，令富豪手上的钞票变成了比平白市民手中的选票多出来的「另外一票」。除了可以自己投票之外，更可以藉由SPAC去影响党内初选的决定以及动员更多人去支持亲近自己立场的候选人。SPAC于是变成了一个和选举人当选机会挂鈎的政治投资基金，而普罗大众变成被操弄驱赶到各「受认可」候选人木栏裡的羊群，美国共和议政的原则受到根本性的威胁。

SPAC 的问题远不止在「亲富豪」的政治排他性，虽然法例要求SPAC公开成员、财源和书记等运作资料，但并没有明文规定什麽人才可以组成SPAC。所以不少SPAC职员都是来自两党前党员，或是既有支持者的分支，结果就算他们没有明显配合政党的宣传活动，都会成为相关宣传的裙带组织。比较著名的例子就是「重建将来」在选战后期开始抱击欧巴马，推出一个名叫「Another Month」的短片广告，内容主要针对奥巴马拒绝承认刺激职位的政策无效，甚至在公开场合坚持自己做法正确。

但据民间调查组织factcheck.org的研究，「Another Month」短片是移花接木，断章取义地剪辑奥巴马公开讲话的内容，明显恶意曲解他的说话原意。同样地支持欧巴马的SPAC团队亦有类似的政见非难，然而如斯政治抹黑只会激化两党间的失实矛盾，让围绕政纲、政见和意识形态的理性讨论被盖过，长远来说不利于美国民主的生态。

The Center for Public Integrity 更质疑，法庭对SPAC的监管力度不足，因为大量SPAC的支持活动和政党宣传存在高度吻合，在内容、方向、字眼等都恍如官方论调，很难说是单纯的巧合。而且，就算SPAC和政党违规，法庭实际有执行过的检控活动可谓少之有少。法庭也没有就SPAC违法和涉嫌贪污定下明确罚则，而是需要由六名FEC成员按照案件内容来做出相关判决。

FEC 特派员 Karl Sandstrom坦言，相关案件调查难度非常高，因为很多时SPAC和政党进行合作商讨都不会以笔记形式记录，除非有特派员亲眼目睹双方达成口头承诺，否则一般调查都会在缺乏有力证据下不了了之。例如在「重建将来」的例子中，有检查员发现这个SPAC利用四百万美元向对手发动邮件攻势，并高度配合罗姆尼的选举工程。经过一番调查后，最终FEC 认为「重建将来」的举动是明显侵犯了对SPAC的守则并向之罚款五万美元。但相比以数千万计的选举开支，FEC的惩罚实在是九牛一毛，难以对财力丰厚的SPAC们有阻吓力。

▌共和殒落？公民力量如何抵挡SPAC

认识到SPAC以及现今政治选举制度的缺陷，诸如Lawrence Lessig等的知识份子尝试号召民众自发筹款，亦提倡政府开放不同类型的政治献金模式，试图淡化单一金钱来源对美国选举制度公平原则的压力。期望透过全国民众参与捐款，一点一滴的建立参政者的选举经费以摆脱旧有财团的魔障。今年选举民主党有桑德斯（Bernie Sanders）身体力行，呼吁民众聚沙成塔去抗拒SPAC和大财团的君临。

SPAC 相对短暂的掘起，目前它对胜选者的影响尚未十分清晰。而且，因爲美国总统选举制度本质上胜者全拿的机制，令大部分的SPAC不过沦爲高度浪费兼回报率极低的政治对衝基金—— 但是它对整个民主选举机制往巨富阶级倾斜的牵引作用显而易见。

时空拉回到美国宪政诞生的那一天。在著名的1787年费城宪政会议之后，离场的开国元勋班杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）被一位妇女追问：

「富兰克林先生，你刚才做了什麽？」

　富兰克林回应：「一个共和国，如果你可以坚守的话。」（A republic, Madam, if you can keep it.）

SPAC 的出现，就是考验美国人对共和宪政追求的开端。