外国势力干涉国家利益?印度NGO的寒冬

　　【熊猫时报讯】通常遇到需要跟警察自我介绍的场合，我会说我来自一个「健康服务组织」(Health service
organisation)，而不是「非政府组织」(Non-government organisation)。

　　从事性工作者的社会救助与法律协助相关工作的朋友，在一次吃饭时跟我这样说道。「非政府组织这个词，现在在印度不是个会被友善对待的字眼。」他难过地表示。

　　在近代印度社会的发展过程中，NGO一直是不可忽略的角色。无论在消灭贫穷、提高识字率、提供乾淨的水资源、促进公共卫生，乃至于对抗性剥削与人口贩运上，要不是靠著数以千计NGO在这块次大陆上持续不懈的努力，政府在各种社会与民生议题上的力有未逮，将难以被填补起来。

　　然而，对如今的印度政府来说，NGO似乎不是伙伴，而是对其政权有所威胁，不受欢迎的对象。政府对NGO的立场日益不友善，也让一场由政府对NGO加强监管的战役，在次大陆上如火如荼地开打。

　　在印度，大型NGO所持有的资金，有极高的比例是来自国外援助者的捐款。其中有不少预算是来自向国外政府援外机构申请的发展工作计画项目。这些资金让NGO有极高的动能，在这块充斥著各种问题的次大陆上改善人们生活，却也因为背后庞大的外国支持，让总是被视为各种问题根源之一的印度政府，感到芒刺在背。

　　印度NGO也因为背后庞大的外国支持，让总是被视为各种问题根源之一的印度政府，感到芒刺在背。图为时任美国国务卿的希拉蕊拜访印度的妇女NGO。
图/法新社

　　▎FCRA：外国投资管制法

　　2010年9月，印度颁布了《外国投资管制法》(Foreign Contributions Regulation Act，
FCRA)，藉以更高压地规范给予国内NGO的外国资金来源，以及其在印度的用途。其中「禁止个人或组织接受与利用外国投资，从事任何有害于国家利益相关事项之活动。」的条文，可谓该法案的核心宗旨，也是最受争议的地方。

　　根据FCRA，只要NGO有接受外国资金，就必须在内政部的专门网站裡逐条登记，包括资金接受者、额度、接受时间等。每个NGO在接受外国资金时，资金亦只能流入单一个在内政部登记有案的指定公营行库的帐户裡。内政部有权在非经该组织同意下，取得其所有的国外资金资料，并针对资金来源，以及资金在印度使用的情形，来判断该组织是否违反FCRA规定的使用外资从事侵犯国家利益的行为，并依法作出最高能吊销执照的行政罚则。

　　然而，在如何判断该NGO的外国资金来源与用途是否有问题上，却因为法案裡诸如「国家经济利益」或「公共利益」等模糊且难以定义的词彙，而赋予了行政机关在资金合法性的认定上，极为宽鬆的行政裁量权。而这，也给了政客能够上下其手的空间。这使得FCRA不仅成为一套让NGO无所适从的法律，也成为特定政治考量下，执政者可以挪用来打压异己的工具。

　　印度政府有权在非经该组织同意下，取得其所有的资金来源资料、资金在印度使用的情形，来判断该组织是否违反FCRA规定的使用外资从事侵犯国家利益的行为，甚至能吊销执照。
图/路透社

　　▎初代FCRA：执政党打压异己的工具

　　事实上，这部用以规范外国资金的法规并不是横空出世，他是修改自早在1976年就颁布的FCRA旧法。那么，1976年的FCRA是在何种时空背景下产生，又与2010年的新修法有何不同呢?

　　1970年代的印度，面临著极为不平静的国内外局势。随著1971年第三次印巴战争(又称为孟加拉独立战争)方歇，旋即面临到全国性的大乾旱。而全球性的石油危机也重挫该国经济，并在动盪下引发大规模的罢工与抗争，种种濒临失控的政经局势，以及反对党的步步进逼，迫使甘地夫人(Indira
Gandhi)领导的印度国大党政府决定採取严控公民自由，强化政府权威的维稳做法，于1975年至1977年间，通过长达21个月的全国性的紧急状态令。

　　然而，随著紧急状态令而来的，是在国会佔有2/3多数的国大党，藉著紧急状态下部份宪法条文冻结的时机，通过诸多带有争议性，且有侵犯公民权之虞的法案，以及加强对司法系统的控制等，来巩固其执政的地位。这样的作为引起了议会反对党不满，并发起全国各地的街头示威抗争。随著抗争局势越演越烈，甘地夫人甚至逮捕了所有反对党领袖，让反对势力陷入瘫痪。

　　虽然最高法院宣布诸多针对宪法的修正案因为违反宪法的根本原则，人们对于停止紧急状态的呼声亦越来越高涨，使得甘地夫人不得已只好在1977年不再要求国会延长紧急状态令。然而诸多限缩公民权的法案，却早已在这段时间颁布并施行。1976年颁布的第一代FCRA，亦是在这样的脉络下，成为国大党为了维持其一党独大的执政不受挑战，而透过限缩反对势力的资金取得来源的打压方式之一。

　　甘地夫人(右)领导的印度国大党政府採取严控公民自由、强化政府权威的做法，第一代FCRA后来就成为国大党打压反对势力的工具之一。图/法新社

　　▎新一代FCRA：管制范围包山包海

　　随著冷战的结束，这样的监管也得到鬆绑。自1991年起，印度开始放宽外国资金对本国的投资，政府对于外国资金进入第三部门的立场，已逐渐走出过去冷战时期担心被颠覆政权的思维，各种官方或民间的外国捐助，也在这二十馀年内大量涌入这个国度。

　　那么，为什么在2010年代后，这个政府对NGO的外国资金监管，又开始走回头路呢?

　　对于这个问题，印度政府总是没有正面的给予答覆。然而，根据印度非营利组织工作者的推测，2010年的修法，可能是在印度近年日益恶化的人权、社会以及经济发展附随的环境与劳动问题背景下，政府对于那些试图突显前述问题，并连结外国资源施加印度政府改革压力，以及站在政府经济发展政策对立面的非政府组织，做出的一种回应与反制。

　　比较1976年与2010年两个FCRA法案的差别，会发现1976年版本的适用范围，只限于政党、民选议员、候选人与司法人员。而2010年的版本，却把适用范围，拉宽到「从事任何带有政治意图的行动的组织」。

　　倘若根据政府在2011年颁布，对于FCRA的解释，则工会，农鱼民组织，政党、关注于妇女、种姓、社会与宗教议题的人民团体，都将属于此适用范围。包山包海的背后，反映了立法者的目的，其实是试图透过国家利益之名，尽可能把监管权力扩张到公民社会每个领域的企图。

　　除了适用范围的扩大外，新法更进一步将可收取外资的额度，限缩在该NGO整年度资金的一半以下，并透过强制要求NGO在国营行库开设专门存放外资的帐户，让政府可以随时对外资的来源迅速地调阅纪录，并也更加限缩了NGO使用外国捐助款项的方式。新法对NGO箝制最深的，是将收受外国资金许可证的效期，从永久有效缩短为五年换一次证。这样的做法变相地让NGO面临无法顺利换发许可证的压力，而对于各种可能冒犯或违反政府现行政策的议题，作出自我审查。

　　印度近年日益恶化的人权、社会以及经济发展附随的环境与劳动问题背景下，FCRA在2010年的修法，可能是对突显这些问题的非政府组织所而做出的反制。
图/美联社

　　管很大的新版FCRA，让印度自2012年迄今，已有超过两万个NGO，因为被认定为违法收受带有政治目的的外国资金，而被内政部撤销其接受外国资金的许可证。在审查的过程中，印度政府亦有一个具有高度侵犯印度国家利益意图的外国捐助者的黑名单，好比美国的福特基金会，就因为其推广民主的强烈政治性宗旨，被印度政府列为禁止NGO收受的捐款来源。

　　面对内政部、中央调查局与各邦政府频繁的查帐，诸多非政府组织在一波波的清算中纷纷落马，其中也不乏大型组织，尤其是以倡议为主，在立场上站在政府对立面的组织，好比国际特赦组织与绿色和平组织的印度分部、更是分别因为关注女性与少数族裔人权问题与反对核能政策，而被印度政府扣上「损害国家利益」与「外国势力干涉内政」的帽子，而遭到吊销接受外资的执照。

　　对于前述两个非政府组织来说，将之视为背后带有强烈的外国势力，在某个程度上似乎也勉强说得过去。然而，连印度本土享有盛名，致力于改善印度人民健康福祉，长期与政府合作的「印度公共卫生基金会」(Public
Health Foundation of
India)，也因为反对执政党的淤草政策，而旋即遭到内政部以违反FCRA为理由吊销接受外资的许可，人们对于立法宗旨裡想保障的「国家利益」，是否已成为执政党拿来无限上纲服务其利益，对不听话的NGO施以惩罚的手段的忧虑，似已得到了无需多言的应证。

　　长期与政府合作的「印度公共卫生基金会」，也因为反对执政党的淤草政策，而旋即遭到内政部以违反FCRA为理由吊销接受外资的许可。图/Public
Health Foundation of India官方脸书

　　▎NGO都是分离主义、破坏印度文化?

　　随著印度人民党代表的印度教国族主义成为执政主轴，FCRA此一箝制公民社会的法案，也逐渐在印度这个虽然宪法裡明示宗教自由，但政府大多数政策却仍以印度教徒传统为依归的社会，被刻意与国族主义的大旗绑在一起。尤其，高占收受外国捐款数额前几名的非政府组织裡，极大多数都具有基督宗教资金背景，也因此被莫迪政府视为眼中钉，遭指控为支持「分离主义与破坏印度文化」，而停止收受外资的权限。在六月印度总理访以色列前夕，右派媒体更是大做文章，高度讚扬以色列近年来对NGO的严加管控作为，并要印度以以色列这个同样有著长久被西方列强干涉历史的国家为鑑，不要重蹈被西方国际组织以人权为名干预内政，破坏国家团结，让公民对社会利益产生错误认知的新殖民主义覆辙。

　　然而，NGO对印度人权、环境与社会现况提出的抨击，都可以被化约为外国势力带有政治意图的介入吗?
国家机器对于不同种姓者资源分配上的隐性歧视、每天上演的随机强暴案、对非洲裔移民的歧视，以及在执政党高举的印度教国族主义大旗下，社会上对于吃牛肉者日益频繁的暴力攻击，这些似乎都不是被外国人挑起的。对于印度政府在这些议题上的失能，NGO的发声何来破坏国家利益之有?

　　对政府滥用FCRA箝制公民社会的作为，印度国家人权委员会也向内政部表达认定该法违反人权的立场：「政府透过FCRA换发NGO收受外资许可证的作为，于实务上既不合法也不客观，并严重影响到人权工作者获得包含外资在内的资金的权利。」

　　印度媒体高度讚扬以色列近年来对NGO的严加管控作为，并要印度借鑑以色列，不要重蹈被西方国际组织以人权为名干预内政，破坏国家团结的覆辙。图为印度总理莫迪(左)访问以色列总理纳坦尼雅胡(右)。
图/路透社

　　随著印度政府透过FCRA压制NGO的力道越来越强烈，主要提供印度民间援助资金的国家，包括挪威、澳洲、德国、爱尔兰与捷克等，都对FCRA对公民社会的压迫，表达严重关切。在今年五月联合国人权事务委员会的会议公布的调查报告裡，各国专家组成的调查小组，亦认定印度政府对于NGO的收入来源的监管，属于侵犯公民结社自由的一种作为，明显违反印度签署的公民权利和政治权利国际公约。

　　面对国际的质疑，率团出席的印度检察总长穆谷勒罗哈特(Mukul
Rohatgi)，除了在致词时表示「印度以其充满活力的公民社会感到自豪」外，始终没有正面回应FCRA对NGO的影响，只是不断地在各国代表提出质疑时，重申「NGO想在印度做事，就得要符合印度法规的规范」。对于诸多印度NGO工作者控诉的证词，他也将之定调为「少数对政府带有偏见的人的一面之词」。

　　虽然饱受各国抨击，在联合国人权委员会的审查过程中，印度却也得到许多国家的支持。其中，不少来自于其周边友好的国家。

　　限制外国对NGO的援助、紧缩经费使用范围，并扩大政府对外资合法性裁量权的事情，在过去十几年间，也于印度周边的国家上演。除尼泊尔与孟加拉亦相继通过类似FCRA的法案外，在南亚大海啸中受创严重，而后接受大量外国援助的斯里兰卡，却因爲NGO社群近年的快速茁壮、监督政府的力道大增，使政府倍感压力，执政党亦在近年加速研拟管制NGO外资来源与用途的法案。甚至在2014年，还传出可能要求所有NGO都得向国防部注册登记，否则将直接取消其收取外资资格的风声。

　　图为在南亚大海啸后援助斯里兰卡的NGO。近年NGO社群在斯里兰卡的快速茁壮、监督政府的力道大增，使政府倍感压力，执政党也加速研拟管制NGO外资来源与用途的法案。
图/法新社

　　▎政府风声鹤唳　大众沉默无声

　　风声鹤唳的FCRA，究竟会不会在国际压力下被迫修正呢?事实上，不用等到国际制裁，执政的印度人民党就已先对这个法案动刀。

　　早在1976年的FCRA裡，就已明文规定禁止政党收受外国资金。然而在过去对NGO严加控管之时，国家机器却对主要政党源源不绝收受的来路不明外国捐款，选择睁一隻眼闭一隻眼。

　　政府的「选择性办案」，在2015年遭人反将一军。执政党印度人民党被检举其曾收受来自英国的Vedanta
Resources公司的捐款。虽然印度人民党不断主张该公司为印度公民所有，不该被视为外资，然根据FCRA对于「注册于境外的组织皆属外资」的认定，德里高等法院仍然判定印度国会与印度人民党有违反FCRA收受外资的事实，宣判有罪。

　　在2016年底撤回上诉后，印度人民党政府便透过修法，将政党从该法案认定的适用范围内移出，甚至允许外国企业匿名对政党捐款，以此为自己尴尬的处境解套。想当然尔，这不免让人有球员兼裁判的质疑，然而讽刺的是，在超过80%资金来源都缺乏详细记录的印度政治圈，连国会裡的反对党们，都对修法表达高度支持。

　　政府的「选择性办案」，在2015年遭人反将一军。执政党印度人民党被检举其曾收受来自英国的Vedanta
Resources公司的捐款。虽然印度人民党主张该公司为印度公民所有，德里高等法院仍然判定印度国会与印度人民党有违反FCRA收受外资的事实，宣判有罪。
图/Vedanta Resources 官方脸书

　　说到底，普罗大众怎么想呢?印度NGO非政府组织遭到的困境，在社会上似乎没有得到多少支持的声音。其中一个原因，是因为大多数NGO所协助的，都是社会相对弱势或边缘的人群，或者是在各种议题裡，价值与社会上既得利益者、主流菁英相反的族群。这使得人们很轻易地就相信NGO是麻烦製造者，是国外势力用来撕裂印度社会、阻碍进步的魁儡。

　　这样的态度和印度主流社会不安的氛围有关。印度这个看似民主且宣称接纳多元价值的国度，实际上里头占主流的印度教族群，对自己的生活方式、在社会中的主导地位可能遭遇挑战，都抱持著高度的不安全感。对于不安全感的回应，则是在民主的外衣之下，透过多数优势，合法地打压少数者的空间与资源，以持续稳定他们在价值与权力阶序中的优势。FCRA在印度能够从40年前的时空一路走到今天的关键，或许不是为了自己利益精打细算的历届政府，而是来自于民间——支持政府对公民社会加以钳制的沉默大众。