【熊猫时报讯】9月4日《国家利益》刊文《掌控全球金融基础设施》
2018年，当美国特朗普总统蔑视国际社会、退出伊朗核协议时，他有一个不可思议的伙伴：环球银行间金融电讯协会（SWIFT）。总部位于比利时的SWIFT提供报文传输服务，用美联储主席本·伯南克的话来说，它是“几乎所有国际转账的一部分”。因此，当SWIFT不顾欧洲政府的反对，决定停止向某些伊朗银行提供服务时，这对伊朗经济是一击重拳。
如今，像SWIFT这样由私人控制的金融节点已常态化地成为美国外交政策的合作伙伴。这种情况可能很快会改变。由于华盛顿方面越来越关注诸如窃国、逃税等跨国经济威胁，基础设施供应商会积极合作，但在此之前，它们会首先考虑自身经济利益。对美国外交政策而言，公私合作关系是一种不够牢靠的基础，美国不应该让私营部门控制国际经济的管道。相反，它应该寻求全球合作，从而创建一个更好的体系。
SWIFT只是构成国际收付服务通道的众多基础设施之一。伦敦金属交易所（LME）在世界范围内促成期货交易并对仓库发放牌照，让金属交易更便捷。卢森堡明讯银行（Clearstream）和欧清（Euroclear）保证了证券的顺利支付和交易跟踪。为方便投资新兴市场，摩根大通创建了新兴市场体债券指数（EMBI），该指数涵盖众多国家的证券。而伦敦银行同业拆借利率（LIBOR）是一种基于对银行员工的调查计算出的变化利率，以确保可调整利率能反映市场状况。
最初，这些“基础设施”让贸易更便利，后来成为全球金融运作的核心，如今是美国实力的关键组成部分。SWIFT带来的威胁是美国经济武库中最强大的武器之一。甚至连俄罗斯、中国这样的大国也开始担心被制裁。但这样操作的不只SWIFT一家基础设施机构。伦金所暂停了俄罗斯铝业公司（Rusal）的交易，扩大了美国对该公司的制裁。明讯冻结过伊朗和俄罗斯的资产。摩根大通在EMBI指数中剔除了委内瑞拉，限制资本流入该国。
尽管这些金融基础设施推动了美国外交政策的发展，但它们帮助描绘的是美外交政策中范围有限的图景：在这幅图中，华盛顿方面针对特定国家强制推行自己的规范和目标。但是美国的外交政策正在改变。前副总统拜登在本次总统竞选期间已承诺，要制定一项“面向中产阶级的外交政策”，将外交和国内目标结合起来，将腐败作为“不平等的驱动因素”加以打击。这意味着要挑战当前这个世界——当前，全球家庭财富8%隐藏在了避税天堂。
国际金融基础设施应当成为解决这些跨国问题的重要伙伴。要监控和制约司法辖区灰色地带之间的国际资金流动，还有什么比SWIFT或明讯这样的网络更好的呢？非政府组织税收正义网络已呼吁SWIFT为全体利益考虑，提供相应数据，以追踪资金流动和逃税，但乔治敦大学教授斯蒂芬·艾奇（Stefan Eich）说SWIFT包含“全球货币和金融监管”中“一个尚未开发的乌托邦式的承诺”；毕竟，所有金融交易都需要经由SWIFT。
然而，过去美国与这些金融基础设施合作中出现的裂痕表明，利用这些私人控制的“卡脖子”节点可不是那么容易。首先，这些基础设施并不是出于利他主义而帮助美国。美国为了确保它们的合作，在数年中进行了罚款和强制执行。明讯因被指控持有伊朗央行价值28亿美元的证券而被罚款1.52亿美元。SWIFT董事会由全球最大金融基础设施的代表组成，因此它在两个方面面临着执法威胁：针对董事会成员所在银行，以及针对SWIFT基础设施本身。2018年就曾出现这种危险，当时美国对伊朗鹰派人士表明了如果SWIFT不终止对伊朗银行的服务，或将面临SWIFT成员银行被制裁的可能性。今后还需要对它们施加更大压力。
面对法律成本和令人头疼的合规问题，这些基础设施为了降低风险，切断了与伊朗的联系。然而，那些为逃税提供便利的国家同全球金融体系的联系要紧密得多。无论是采取强制行动说服基础设施，还是向这些国家或银行施压，难度将会加大。在与欧洲主要司法管辖区较量之前，（美国）检察官的神经可能会崩溃，而美国政策制定者可能会选择跨大西洋和解，而不是在税收执法方面出现更多摩擦。此外，指望私营部门的利益（引导他们自身行为）也将变得更加困难：与涉及伊朗问题相比，他们涉及避税天堂的金融利益将受到更大的威胁。
此外，美国的成功要挟可能也无法确保这些基础设施持续配合。过去，他们一边满足美国的要求，一边推动其它（与美国）存在竞争的议程。英国银行巨头汇丰银行因冻结一名香港示威者的账户而遭到抨击；汇丰银行和英国渣打银行因支持有争议的《香港国安法》而受到抨击。尽管美国的制裁迫使这些金融服务机构停止向亲内地的香港政府官员提供服务，但这些银行还是提供了。
在一个极端的例子中，这些基础设施使非国家行为体能够凌驾于主权政府之上：债券服务基础设施让对冲基金得以把意志强加于阿根廷政府。面对法庭命令，阿根廷政府发现只要它拒绝向对冲基金付款，它就无法通过传统支付基础设施向其他所有债券持有人付款。
私人控制的基础设施和（与美国形成）竞争的议程合作，可能会损害美国的反窃国、反逃税目标。目前受益于偷税漏税和全球经济不公平金融架构的国家，无论是提供极低的税率，还是允许非法获取财富者掩盖身份，都会反对美国的这些措施，并试图动摇基础设施提供商。过去，一些国家曾提出抗议，拒绝合作，且（通常客观地）抱怨美国的虚伪。2014年，英国反对针对俄罗斯实施制裁，因为这可能损害英国金融业，同时努力牵头与中国金融业建立关系。尽管如此，在大部分案例中，美国的威胁还是说服了不听话的国家。
一场跨国反逃税、反窃国行动也会遇到新的问题。这种行动成功与否将取决于它影响私营部门的能力——对于这些实体，一方面试图威胁，另一方面增加其影响力。尽管SWIFT的某位董事会成员或证券交易员对伊朗的政策不甚了解，但只要没涉及自身经济利益，它就会着重考虑继续为世界上最富有的公民服务，并保持其低税率。这将促使这些基础设施更愿意与志同道合、决心在当今不公平的全球金融体系中保护自身特权的国家结成联盟。
最后，这些私营基础设施完全可能腐败，所以即使他们合作，他们也不会是靠谱的合作伙伴。LIBOR丑闻突显了这种危险。LIBOR对于全球信贷市场的运转来说是一个至关重要的数字。银行根据LIBOR来调整它们向借款人提供的利率。根据纽约联邦储备银行董事会（New York Federal Reserve Board）的数据，基于LIBOR的消费者贷款约为1.3万亿美元，企业贷款和企业债券约为5.2万亿美元。
2007-2012年间多家银行被曝光操纵LIBOR这一重要基准指标
这个数字每天都会随着对银行从业人员的调查进行调整。但由于法律问题，它很快就会被束之高阁。美国司法部和美国商品期货交易委员会（CFTC）进行了一项重大调查，发现交易员们在配合操纵这些调查。为了在自己的头寸上赚钱，他们会据此调整自己的对调查问卷的回复。在此过程中，它们决定了世界各地借款人的借贷成本。LIBOR的案例突显了这些基础设施深层的特殊性：尽管这些基础设施显得神秘且具有全球影响力，但通常它们只由几个有能力控盘的玩家组成。在新的外交政策背景下，向私营部门倾斜的动机将更加明显。
华盛顿不应该在如此不牢靠的基础上打击窃国和逃税。它不应依赖于那些（1）需要对其持续要挟（2）与（美国）具有竞争性议程的政府和私人利益集团合作（3）允许腐败的私营基础设施伙伴进行合作。相反，华盛顿应该确保对这些基础设施进行超国家控制，从而能达成国际社会的目标和愿望。
将世界金融的基础设施转变为国际组织将会付出代价。如今，制裁往往能让华盛顿迅速、单方面地得到它想要的，从而避免了多边决策带来的外交麻烦。事实上，让各国政府共同担负起债券服务和收付管道的双重责任，可能会引发更多与联合国和其他国际组织的口角与僵局。
话虽如此，但这对美国来说还是一个有远见的计划。各国不应将全球经济的关键节点委托给有各自议程的私营部门，尤其是在它们破坏政府目标的情况下。随着全球金融体系权力政治的演变，因为基础设施通过讨好其他国家来两头下注，美国可能会失去其无可匹敌的影响力。因此，国际控制将带来现实政治和道德利益。
只要美国还在掌权，华盛顿就会在谈判桌上占有一席之地。在这个席位上，它将有能力执行一项影响深远、具有创新的外交政策，从而矫正不公平的金融体系。在国际层面对金融基础设施进行良好掌控，将确保影响议程制定的是公共目标而非私人利益。
(观察者网凯莉译自《国家利益》）
